Bối cảnh khai thác hải sản ở Việt Nam

Năm 2009, tổng số tàu thuyền khai thác hải sản của cả nước có gần 130 nghìn chiếc, trong đó số tàu thuyền máy là 122.521 chiếc (chiếm trên 94%) với tổng công suất 6.356.734 cv (bình quân 52 cv/chiếc). Sản lượng khai thác hải sản đạt 2.086.700 tấn.

Trong giai đoạn 2001 - 2009, số lượng tàu thuyền máy tăng 48.064 chiếc (64,6%), công suất tăng 2.828.210 cv (82,7%), sản lượng tăng 605.500 tấn (40,9%). Bình quân tàu thuyền máy tăng 6,4%/năm, tổng công suất tăng 7,8% và sản lượng tăng 4,4%/năm.

Hiện tại, cả nước có trên 40 nghề khai thác, tập trung vào 6 họ nghề chính: Lưới kéo, lưới rê, lưới vây, lưới vó, mành, nghề câu, và ngư cụ cố định. Riêng họ nghề lưới rê chiếm tỷ trọng cao nhất, khoảng trên 30%.

Theo kết quả nghiên cứu của Viện Nghiên cứu Hải sản, trữ lượng hải sản vùng biển Việt Nam ước đạt 4 đến 5 triệu tấn, khả năng khai thác 1,8 đến 2 triệu tấn/năm. Hiện nay, vùng biển ven bờ đang bị khai thác quá mức, nguồn lợi hải sản có nguy cơ bị cạn kiệt. Với 84% số lượng tàu thuyền lắp máy có công suất dưới 90 cv và thuyền thủ công hoạt động chủ yếu ở vùng nước ven bờ đã gây ra sức ép lớn đối với nguồn lợi ven bờ. Ngoài ra, trong số tàu khai thác xa bờ, vẫn còn nhiều tàu hoạt động cả ở vùng nước xa bờ và ven bờ, gây ảnh hưởng đến nguồn lợi ven bờ.

Cường lực khai thác hải sản tăng nhanh, trong khi ngư trường khai thác hải sản chưa được mở rộng, làm mất cân đối giữa cường lực khai thác hải sản và nguồn lợi. Hiệu quả hoạt động của phần lớn các đội tàu đều giảm, năng suất khai thác giảm từ 0,95 tấn/cv (1991) xuống còn 0,33 tấn/cv (2009). Sản phẩm khai thác được thường có kích thước nhỏ, chất lượng thấp, tỷ lệ cá tạp trong các mẻ lưới chiếm 40 - 50% đối với nghề lưới kéo cá, 70 đến  80% đối với nghề lưới kéo tôm và 90 đến 95% đối với nghề te xiệp, đáy và đăng ven bờ (Cục KT&BVNLTS, 2008).

Thời gian qua, số lượng tàu cá vẫn phát triển một cách tự phát. Mặc dù nguồn lợi thuỷ sản ven bờ đang đứng trước nguy cơ cạn kiệt nhưng vì nhiều lý do kinh tế - xã hội và việc làm, trong giai đoạn 2001 - 2009 số lượng tàu cá tăng bình quân 4 nghìn chiếc/năm và số ngư dân trực tiếp khai thác hải sản tăng bình quân 24 nghìn người/năm. Điều này dẫn đến việc cạnh tranh gay gắt trong khai thác hải sản, đặc biệt là ở vùng ven bờ. Vì cuộc sống trước mắt, ngư dân dùng các biện pháp để tăng sản lượng như giảm kích thước mắt lưới, tăng cường độ khai thác, sử dụng những biện pháp khai thác bị cấm như chất nổ, xung điện để khai thác, đánh bắt cả những đàn cá non tuổi.

Một số chính sách hỗ trợ/trợ  cấp ở nước ngoài

Các nước phát triển hiện đang gặp phải một thách thức là thiếu lao động khai thác thủy sản. Để thực hiện các chính sách phát triển kinh tế của mình, trong đó có chính sách hướng ra biển và đại dương thì các nước này đều có những chính sách hỗ trợ cho hoạt động khai thác hải sản để ngư dân cải thiện thu nhập và ổn định đời sống.

Nhật Bản: Nhà nước hỗ trợ, đảm bảo cuộc sống cho ngư dân khai thác hải sản trên biển. Mục đích là giữ an ninh và chủ quyền của Nhật Bản đối với các hòn đảo. Nhà nước đầu tư các đội tàu đánh cá lớn và trang bị các thiết bị phục vụ cho khai thác. Hàng năm, Nhật Bản dành khoảng 50 tỷ yên cho việc hỗ trợ các hoạt động nghề cá.

Trung Quốc: Nhà nước hỗ trợ 30% tổng số chi phí tiêu hao nhiên liệu căn cứ vào sản lượng hải sản thực tế khai thác (khoảng 120 triệu đồng/năm đối với tàu 50 cv và 200 triệu đồng/năm đối với tàu 100 cv). Việc hỗ trợ được thông qua các địa điểm thu mua và quản lý cửa biển của Nhà nước.

Malaysia: Nhà nước bán riêng một loại dầu để phục vụ cho khai thác hải sản. Giá bán được Nhà nước trợ giá khoảng 50%. Từ năm 1982, Nhà nước không cho phát triển tàu thuyền khai thác hải sản. Do vậy, đến nay Malaysia chỉ có khoảng 30 nghìn tàu với khoảng 1nghìn tàu khai thác xa bờ. Năng suất và hiệu quả hoạt động của các tàu là rất cao.

Thái Lan: Chính phủ hỗ trợ một phần ngân sách cho ngư dân để mua nhiên liệu. Nhiên liệu bán cho ngư dân là loại có màu riêng biệt với giá thấp, khác với loại nhiên liệu bán thông thường có giá thấp hơn.

Một số chính hỗ trợ /trợ cấp trong nước

Chính sách Thuế

Nhằm giảm bớt chi phí sản xuất, duy trì phát triển khai thác hải sản, cải thiện đời sống, tạo thêm thu nhập và tích lũy cho ngư dân, khuyến khích phát triển đội tàu xa bờ nhằm giảm áp lực khai thác ven bờ.  Năm 2005, Nhà nước đã bãi bỏ thuế khai thác tài nguyên và thuế thu nhập doanh nghiệp có tàu thuyền khai thác thủy sản, giảm 50% thuế trước bạ cho việc đóng mới, mua mới, thay máy cho tàu đánh cá xa bờ.

Chính sách miễn giảm 50% thuế trước bạ cho việc đóng mới, mua mới, thay máy mới cho tàu khai thác xa bờ là một chính sách rất tốt, tạo điều kiện cho ngư dân mạnh dạn phát triển đội tàu khai thác xa bờ. Trước năm 1997, đội tàu trên 90 cv khai thác xa bờ đều của các công ty quốc doanh đánh cá với khoảng vài trăm chiếc. Đến nay, cả nước có gần 25 nghìn tàu thuyền trên 90 cv khai thác xa bờ, trong đó, hầu hết là của tư nhân.

Bên cạnh, việc bãi bỏ chính sách thuế khai thác tài nguyên có một số hạn chế: Tạo nên sự bất bình đẳng giữa hoạt động khai thác nguồn tài nguyên thủy sản và các nguồn tài nguyên khác, giữa những người khai thác nhiều nguồn tài nguyên với những người khai thác ít nguồn tài nguyên hơn; Làm giảm nhận thức về trách nhiệm và nghĩa vụ của ngư dân khai thác thủy sản đối cộng đồng.

Hỗ trợ tín dụng ưu đãi đóng tàu khai thác xa bờ

Xuất phát từ nguồn tài nguyên thuỷ sản ven bờ đã khai thác tới hạn, trong khi tiềm năng nguồn lợi xa bờ chưa được khai thác, để bảo đảm phát triển nghề cá bền vững, Nhà nước đã có chính sách hỗ trợ ngư dân vay tín dụng với lãi suất ưu đãi để đóng tàu công suất lớn hoạt động khai thác ở vùng xa bờ, nhằm giảm áp lực khai thác vùng ven bờ.

Hỗ trợ thực hiện từ năm 1997 - 2001 cho đối tượng là ngư dân hoặc công ty khai thác có kinh nghiệm, có kỹ năng chuyên môn và kiến thức quản lý hoạt động khai thác ở vùng biển xa bờ thuộc các tỉnh ven biển.

Tổng kinh phí hỗ trợ khoảng 1.300 tỷ đồng từ nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển với lãi suất ưu đãi. Hỗ trợ này áp dụng cho đóng tàu khai thác có lắp máy chính công suất từ 90 cv trở lên hoạt động ở vùng biển xa bờ, có đăng ký hành nghề tại địa phương hoặc có giấy phép hành nghề đánh bắt xa bờ do cơ quan bảo vệ nguồn lợi thủy sản cấp.

Thông qua chương trình này đã có 1.365 tàu khai thác xa bờ được đóng mới, góp phần chuyển dịch nghề nghiệp khai thác tại các ngư trường mới ở vùng xa bờ, từng bước giảm dần áp lực khai thác vùng ven bờ.

Đây là chủ trương đúng đắn nhằm từng bước ổn định khai thác ven bờ và đẩy mạnh khai thác xa bờ. Nhờ chính sách này, nhiều ngư dân có kinh nghiệm và năng lực đã mạnh dạn đầu tư, vay vốn với lãi suất thông thường để đóng tàu công suất lớn hơn, chuyển đổi kỹ thuật khai thác để nâng cao chất lượng sản phẩm và hiệu quả khai thác, tạo thêm nhiều việc làm, cải thiện đời sống, từng bước góp phần hiện đại hoá nghề khai thác hải sản.

Đến năm 2009, số tàu thuyền công suất trên 90 cv đã lên tới gần 25 nghìn chiếc. Đội tàu công suất lớn này đã đóng vai trò quan trọng trong hoạt động khai thác, là tiền đề để thực hiện giảm dần số lượng tàu thuyền nhỏ khai thác ven bờ, góp phần bảo vệ nguồn lợi thủy sản vùng ven bờ đang bị khai thác quá mức. Ngoài ra, một số tàu còn tham gia khai thác hải sản hợp pháp tại vùng biển các nước trong khu vực hoặc tại vùng biển quốc tế.

Tuy nhiên, bên cạnh những tác động tích cực, vẫn còn một số hạn chế: Công tác đào tạo nguồn nhân lực cho khai thác hải sản xa bờ còn nhiều hạn chế dẫn đến thiếu nguồn lực lao động chất lượng cao để phát triển khai thác xa bờ. Chưa đầu tư thoả đáng cho nghiên cứu đánh giá nguồn lợi để cung cấp kịp thời thông tin dự báo ngư trường, nguồn lợi. Hạ tầng dịch vụ nghề cá xa bờ chưa đáp ứng được yêu cầu dẫn đến hiệu quả khai thác chưa cao. Hoạt động tuyên truyền và nhận thức của ngư dân về phát triển khai thác hải sản gắn với bảo vệ nguồn lợi còn chưa sâu rộng.

Đầu tư nâng cấp cơ sở hạ tầng nghề cá

Để đẩy mạnh phát triển khai thác, nhất là khai thác xa bờ, từng bước hình thành cơ sở dịch vụ hậu cần nghề cá, Nhà nước đã đầu tư nâng cấp cơ sở các cảng cá tạo hạ tầng dịch vụ cần thiết cho tàu cá hoạt động. Chính phủ cũng đầu tư xây dựng các khu neo đậu, tránh trú bão cho tàu thuyền nhằm đảm bảo an toàn sản xuất trên biển, hạn chế thiệt hại về người và của do thiên tai gây ra.

Hỗ trợ này được thực hiện hàng năm, từ cuối năm 1990 thông qua nguồn vốn trái phiếu Chính phủ, vốn ODA, vốn vay khác. Các cảng cá được xây dựng tại nhiều tỉnh ven biển theo quy hoạch hệ thống cảng cá, chợ cá. Ngoài những bến cá ở dạng tự nhiên, tại các tỉnh sẽ được đầu tư xây dựng mới hoặc nâng cấp các cảng cá, bến cá hiện tại. Các khu neo đậu, tránh trú bão được lựa chọn trên cơ sở điều kiện tự nhiên phù hợp với mục đích an toàn của tàu thuyền khi có bão.

Tính đến 2007, đã có 66 cảng cá với tổng chiều dài 6.028 m tại 27 tỉnh ven biển đã được đầu tư, nâng cấp đưa vào hoạt động và 16 khu neo đậu, tránh trú bão. Có 6 khu cấp vùng là Quảng Bình, Đà Nẵng, Bình Định, Khánh Hoà, Bình Thuận, Cà Mau và 9 khu cấp tỉnh là Hải Phòng, Quảng Trị, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Thuận được đưa vào sử dụng, có 10 khu đang được đầu tư xây dựng nhưng vẫn được đưa vào hoạt động, đảm bảo cho gần 12 nghìn  tàu cá neo đậu. 

Hệ thống cảng cá được xây dựng đã góp phần cải thiện hạ tầng cơ sở vùng ven biển. Ngư dân có nơi để bốc dỡ sản phẩm và tiếp nhận nhiên liệu, nhu yếu phẩm. Do vậy, họ giảm được thời gian ở bến, giảm tổn thất về chất lượng sản phẩm khai thác, bảo đảm vệ sinh, an toàn thực phẩm. Tại một số cảng cá còn có chợ cá đầu mối, góp phần thúc đẩy thương mại phát triển.

Hỗ trợ chi phí xăng dầu cho ngư dân

Những năm gần đây, giá xăng dầu thế giới và trong nước luôn biến động theo chiều hướng tăng, có lúc tăng gần 100% từ 8.700đ/lít lên 16.200đ/lít. Ngư dân là những người bị ảnh hưởng nặng nề, nhất là nhóm tàu khai thác xa bờ. Năm 2008, có thời điểm 30 - 40% tàu thuyền khai thác hải sản phải nằm bờ do chi phí sản xuất, trong khi giá sản phẩm khai thác lại có xu hướng giảm. Để góp phần ổn định đời sống, an sinh xã hội, duy trì sự phát triển nghề khai thác hải sản, Chính phủ đã ban hành chính sách hỗ trợ một phần chi phí xăng dầu cho ngư dân tham gia khai thác trên biển.

Chính sách hỗ trợ thực hiện trong năm 2008 cho đối tượng là ngư dân sở hữu tàu khai thác hải sản hoặc tàu dịch vụ cho khai thác hải sản đi sản xuất trên biển thường xuyên liên tục, có nguồn thu nhập chính từ khai thác hải sản.

Tổng kinh phí hỗ trợ nhiên liệu hơn 1.600 tỷ đồng. Điều kiện để được hỗ trợ là ngư dân có tàu đánh bắt hải sản, tàu dịch vụ hoạt động từ 6 tháng trong một năm trở lên, đã hoàn thành thủ tục mua bảo hiểm thân tàu, bảo hiểm tai nạn thuyền viên, có đăng kiểm, đăng ký lưu hành phương tiện theo quy định, có giấy phép khai thác hải sản, có địa chỉ cư trú hợp pháp và được chính quyền địa phương xác nhận sau mỗi chuyến biển. Nhóm tàu công suất nhỏ hơn 40 cv hỗ trợ tối đa 20 triệu đồng/năm. Nhóm tàu 40 - < 90 cv hỗ trợ tối đa 24 triệu đồng/năm và nhóm tàu từ 90 cv trở lên hỗ trợ tối đa 30 triệu đồng/năm.

Mặc dù chỉ được hỗ trợ một phần chi phí xăng dầu chuyến biển, nhưng nhờ chính sách hỗ trợ này hầu hết ngư dân đã phấn khởi và tiếp tục đi biển. Hoạt động khai thác hải sản từng bước được khôi phục, số tàu khai thác nằm bờ đã giảm. Đời sống cư dân ven biển được cải thiện, tuy vẫn còn nhiều khó khăn.

Đây là loại hình hỗ trợ rủi ro cho người dân do biến động giá nhiên liệu nhằm duy trì hoạt động khai thác hải sản, ổn định đời sống kinh tế - xã hội và đảm bảo nguồn sinh kế của ngư dân ven biển. Thông qua hỗ trợ, cơ quan quản lý nghề cá đã nắm và quản lý được số tàu thuyền khai thác.

Mặc dù vậy, hỗ trợ này cũng bộc lộ một số hạn chế: Do chính sách được ban hành gấp để kịp thời hỗ trợ cho ngư dân ngay trong năm 2008 nhằm khôi phục sản xuất, nên còn nhiều điểm chưa phù hợp, chưa thực sự khuyến khích phát triển khai thác xa bờ; Nhóm tàu được hỗ trợ có giải công suất rộng, từ dưới 10 cv đến 1.000 cv. Trong khi mức độ tiêu hao nhiên liệu của tàu công suất lớn với tàu công suất nhỏ có sự chênh lệch rất lớn. Hỗ trợ chỉ chia theo ba mức như trên là không hợp lý, nhất là những nhóm tàu ở đầu và ở cuối của mỗi mức.

Hỗ trợ đóng mới, mua mới tàu và thay máy mới

Với mục tiêu thay đổi cơ cấu tàu thuyền khai thác ven bờ sang khai thác xa bờ, thay đổi tàu sử dụng máy cũ tiêu hao nhiều nhiên liệu sang sử dụng máy mới tiêu hao ít nhiên liệu hơn, Chính phủ đã có chính sách hỗ trợ ngư dân đóng mới tàu cá xa bờ (trên 90 cv), thay máy mới cho tàu có công suất từ 40 - 90 cv trở lên.

Thời gian áp dụng từ năm 2008 - 2010. Mức hỗ trợ tàu đóng mới là 70 triệu đồng/năm và tàu thay máy mới là 18 triệu đồng/năm đối với tàu có công suất từ 90 cv trở lên và tàu có công suất từ 40 - 90 cv được hỗ trợ 10 triệu đồng/năm. Tàu cá đóng mới và thay máy mới trong năm 2008 được hỗ trợ 3 năm, nếu đóng và thay máy mới năm 2009 được hỗ trợ 2 năm và trong năm 2010 được hỗ trợ 1 năm. Kinh phí thực hiện năm 2008 là 88 triệu đồng.

Thực tế, giá thành đóng mới và thay máy mới quá cao so với mức hỗ trợ của Nhà nước. Trong khi đó, ngư dân lại thiếu vốn do phải chống trả các đợt tăng giá dầu trước đó, mặt khác các ngân hàng thương mại lại hạn chế đầu tư cho tàu khai thác hải sản nên ngư dân không tiếp cận được với chính sách hỗ trợ này.

Hỗ trợ bảo hiểm thân tàu và thuyền viên

Trong thực tế, các chủ tàu rất ít tham gia mua bảo hiểm tai nạn thuyền viên do lao động trên tàu thường không ổn định. Để đảm bảo quyền lợi và an toàn cho thuyền viên, lao động trên tàu, Nhà nước đã thực hiện chính sách hỗ trợ này.

Chính sách hỗ trợ này thực hiện từ 2008 - 2010. Mức hỗ trợ bảo hiểm thân tàu là 30% và bảo hiểm tai nạn thuyền viên là 100% so với mức giá bán bảo hiểm của các công ty bảo hiểm. Kinh phí hỗ trợ năm 2008 khoảng hơn 20 tỷ đồng.

Chính sách này được đông đảo ngư dân hưởng ứng. Năm 2008, đã có gần 17 nghìn tàu được hỗ trợ bảo hiểm thân tàu và trên 260 nghìn thuyền viên được hỗ trợ bảo hiểm tai nạn thuyền viên. Hỗ trợ kinh phí bảo hiểm có chi phí không lớn nhưng đã thể hiện sự quan tâm của Nhà nước đối với hoạt động khai thác thủy sản, đối với đời sống của ngư dân. Chính sách này đã có tác động rất lớn về mặt tinh thần cho cộng đồng ngư dân.

Kết luận

Hơn 10 năm qua, ngành Thủy sản đã có sự tăng trưởng ổn định trên các lĩnh vực hoạt động của ngành. Với điều kiện tự nhiên thuận lợi cho sự phát triển khai thác hải sản, Chính phủ và Bộ NN và PTNT đã xây dựng ban hành nhiều chính sách, kế hoạch để phát triển theo hướng tăng trưởng bền vững và tiến tới hội nhập quốc tế. Các chủ trương, chính sách, quyết định trong lĩnh vực khai thác hải sản đã tạo điều kiện tăng cường hiệu lực quản lý hoạt động khai thác, gắn phát triển khai thác hải sản với bảo vệ nguồn lợi và môi trường biển, đảm bảo ổn định sinh kế và thu nhập cho cộng đồng dân cư ven biển, đồng thời phù hợp với các quy định quốc tế, nhất là trong bối cảnh Việt Nam đã là thành viên chính thức của WTO.

Bên cạnh Luật Thủy sản, Chính phủ đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách phát triển khai thác hải sản, trong đó có các chính sách hỗ trợ. Các chính sách hỗ trợ nêu trên, một mặt, khuyến khích và tạo điều kiện phát triển khai thác hải sản, mặt khác, tăng cường quản lý hoạt động khai thác trên biển, chú trọng phát triển khai thác gắn với bảo vệ nguồn lợi và môi trường biển.

Tuy chưa xác định các chính sách trợ cấp thuộc nhóm bị cấm hay không, nhưng các hỗ trợ trong thời gian qua đều hướng tới phát triển khai thác bền vững, nâng cao hiệu quả sản xuất, ổn định sinh kế và đời sống của ngư dân, gắn khai thác với bảo vệ nguồn lợi thủy sản. Có thể đánh giá rằng, các chính sách về hỗ trợ đối với khai thác hải sản ở nước ta thời gian qua đã góp phần thúc đẩy phát triển khai thác hải sản, góp phần vào sự tăng trưởng nền kinh tế quốc dân, tạo nhiều việc làm và cải thiện đời sống cho cộng đồng dân cư ven biển, xoá đói giảm nghèo.

Tuy nhiên, các chính sách cũng có một số hạn chế cần điều chỉnh trong thời gian tới. Một số chính sách do thiên về việc mở rộng sản xuất, tăng sản lượng nên bên cạnh việc khuyến khích đóng tàu công suất lớn khai thác xa bờ lại tạo điều kiện cho số tàu nhỏ phát triển, tính bền vững của nguồn lợi và chất lượng sản phẩm chưa được chú ý nhiều.

                                ThS. Nguyễn Quý Dương

                               Phòng Quy hoạch thuỷ sản